25 16 gennaio 2013 sfoglia numero

Prospettive

La pianificazione del territorio come compensazione preventiva

Alessandro Nicoloso
Gli interventi di compensazione ambientale diretta sono preferibili in un'ottica di etica pubblica e di efficace gestione del territorio.

La parola compensazione è brutta perché presuppone un danno. Tuttavia, parlando di territorio, ambiente e paesaggio è anche un argomento di grande rilevanza, coerente con il momento storico che viviamo, carico di opportunità e auspicabilmente destinato ad avere sviluppi e prospettive future. Da sfruttare.
Il modello storico della gestione del territorio poneva pochi, precisi e puntuali limiti alla libertà di sfruttamento della proprietà nella coscienza che in questa libera e laboriosa attività, soprattutto contadina, si attuava in larga parte la cura stessa del medesimo.
Il modello di controllo del suo possibile degrado era pertanto riconducibile allo schema:
legge - apposizione vincolo - autorizzazione allo svincolo + eventuale prescrizione
Poche prescrizioni per limitare, solo quando strettamente necessario, un possibile danno di natura ambientale o una compromissione idrogeologica. Non a caso l’esempio più classico di questa impostazione è legato proprio alla normativa del vincolo idrogeologico, la cui apposizione – non è marginale osservarlo – interessa non già le aree compromesse o dissestate, bensì le aree che “per effetto di forme di utilizzazione contrastanti con le norme […] possono con danno pubblico subire denudazioni, perdere stabilità o turbare il regime delle acque”.
Questo modello di tutela rimane valido in regioni caratterizzate da una larga prevalenza di uso del suolo agricolo o naturale, ma mostra da tempo enormi limiti nelle zone in cui lo sviluppo urbano e il consumo di suolo si sono fatti estremamente importanti o quando il singolo intervento risulti particolarmente critico.
Prescrivere infatti in un atto autorizzativo che “sia garantito il libero deflusso delle acque” o che “i lavori non determinino l’innesco di movimenti franosi”, se andava bene di fronte a lavorazioni del suolo di tipo agricolo o a interventi edificatori sostanzialmente radi, è evidentemente poca cosa rispetto alla complessità degli interventi sul territorio così come si è andata delineando dopo gli anni sessanta e settanta del secolo scorso quando lo sviluppo urbanistico ha interessato pesantemente aree pedemontane e montane che nei secoli precedenti erano state essenzialmente rurali.
In questo mutato scenario, le normali prescrizioni legate a singoli atti autorizzativi si sono pian piano svuotate di contenuto tecnico o, più precisamente, il contenuto tecnico così concepito non è stato più all’altezza della rilevanza e della complessità degli interventi che venivano realizzati. Cosa può realmente cambiare nella realizzazione di una lottizzazione con decine di villette in un’area idrogeologicamente fragile sentirsi prescrivere di “garantire il libero deflusso delle acque” quando per esempio in comuni collinari e montani in pochi decenni l’urbanizzato si è moltiplicato al punto da modificare radicalmente i tempi di corrivazione? A una iniziale ratio tecnica, rispetto alla quale l’aspetto procedurale si configurava come mero strumento ancillare, si è sostituita una ratio essenzialmente procedurale per la quale lo svincolo è finito col ridursi al classico “pezzo di carta” tanto caro alla cultura italica. Nulla più.
Il proliferare di vincoli e la conseguente necessità di ottenere per il medesimo intervento una serie di atti autorizzativi di varia natura ma comunque spesso ridotti nei fatti al citato “pezzo di carta”, ha avuto come conseguenza l’accentuazione di una visione del territorio parcellizzata per temi che ha confermato, se mai ve ne fosse bisogno, quanto sia vera l’evidenza, ribaltandone i termini, che la somma delle parti è sempre molto minore del tutto, che in una moderna concezione di tutela territoriale, dovrebbe essere un punto imprescindibile.
La burocratizzazione che ne è inevitabilmente conseguita per effetto della complementare riduzione di contenuto tecnico, ha messo in evidenza sempre più, e oggi ne paghiamo le conseguenze in termini di consumo di suolo e di degrado paesaggistico, la sostanziale assenza di progettualità territoriale o, quanto meno, quanto questa sia stata banalizzata a semplice legittimazione del costruire.
Del pari, la crescente diffusa percezione di un sostanziale automatismo nel binomio vincolo-svincolo e la conseguente percezione che il vero nodo del problema territoriale sia proprio l’ottenimento di quel “pezzo di carta”, che assume così una natura pressoché quasi autoreferenziale, ha contribuito ad accrescere una sostanziale deresponsabilizzazione degli attori economici nei confronti del territorio. A generazioni di contadini che si preoccupavano di rimettere a posto il muro a secco senza che ciò fosse imposto da alcun “pezzo di carta” si è sostituita in larga parte una generazione di operatori economici per cui, ottenuto il pezzo di carta, il più è fatto, in un crescendo di deresponsabilizzazione cui non è estraneo un certo modo di intendere il ruolo di amministratore locale che, per analogia con quella richiamata parcellizzazione, ha spesso inteso e gestito il territorio come somma di singoli beni e di interessi parziali piuttosto che come bene in sé unico e in larga parte non riproducibile.
Forse anche per gli intrinseci limiti esposti e comunque per effetto di una normativa europea, a partire dagli anni ottanta del secolo scorso sono stati introdotti attraverso la disciplina della valutazione d’impatto ambientale termini come “compensazione” e “mitigazione” che si sono inizialmente imposti a partire dalle aree protette e/o per i soli interventi di maggiore rilevanza e che stimolano oggi maggiore attenzione nella pubblica opinione per effetto di una sensibilità ambientale certamente meno ideologica del passato ma forse ben più diffusa e trasversale.
In questo contesto generale, in Regione Lombardia la compensazione viene oggi attuata innanzitutto su due piani; da una parte in forma “spot”, cioè puntualmente legata agli interventi più incisivi sul territorio (grossi interventi infrastrutturali come la Pedemontana, per esempio) e che, come tali, sfuggono a una preventiva sistematizzazione normativa, e dall’altra proprio su un piano più strutturale ancorchè limitato a due specifiche tematiche quali quella della trasformazione dei boschi e quella della trasformazione delle aree agricole che tuttavia si applica in un delimitato numero di casi.
A questi due strumenti si affiancano le opportunità offerte dalla normativa urbanistica, la quale ammette l’attivazione di specifici istituti giuridici (in particolare quelli dell’incentivazione e della compensazione) che, nell’intenzione del legislatore, dovrebbero portare a un migliore governo del territorio e, parallelamente allo sviluppo urbanistico, a una riqualificazione territoriale. L’applicazione e i risultati di tali istituti sono in larga parte ancora tutti da verificare.
Di fatto, pertanto, in Lombardia la norma oggi maggiormente strutturata, vincolante e ormai stabilmente applicata, appare proprio quella relativa alla trasformazione del bosco che – salvo casi specifici e ben circostanziati – dà sempre luogo a un obbligo compensativo. Non è marginale evidenziare il significato “culturale” sotteso all’obbligo di compensazione contenuto nel Dlgs 18 maggio 2001, n. 227, che può essere ricondotto essenzialmente al fatto che togliere un bosco è comunque un danno e che tutti i boschi sono in se stessi una risorsa, dato che la norma generale non pone in origine alcuna differenza fra tipi di bosco.
Nella normativa lombarda hanno particolare significato le modalità operative ammesse per l’esecuzione della compensazione. Di particolare importanza la previsione di compensazioni specifiche in relazione a diversi coefficienti di boscosità, la menzione tra questi delle sistemazioni idraulico-forestali, che si deleghi ai Pif l’individuazione di priorità relative all’allocazione dei proventi delle compensazioni e, infine, che la norma favorisca nei fatti l’esecuzione di interventi compensativi direttamente eseguiti, un punto questo di particolare importanza che merita alcune ulteriori riflessioni.
In un momento nel quale lo Stato è assimilato a una specie di pozzo senza fondo capace di esigere tasse il cui impiego nella gestione della cosa pubblica è percepito spesso come assai poco trasparente, la possibilità di vedere l’esatta finalizzazione di un proprio contributo economico favorisce un incremento di responsabilizzazione. Altro è infatti versare una tassa “a Pantalone”, altro è usare l’importo per fare direttamente un intervento di tutela e miglioramento ambientale; o, in altre parole, altro è ammettere che per eliminare un bosco basta pagare e altro è dire che per eliminare un bosco devo comunque fare un’opera compensativa. Il risvolto, anche psicologico, è certamente diverso.
Una seconda riflessione è legata alle ricadute che tale indirizzo genera sulla circolazione di liquidità. Pur senza avere statistiche in tale senso (e non sarebbe male averle) l’esperienza di questi anni sembra confermare che dal momento dell’istruttoria per una trasformazione di bosco all’inizio di un intervento compensativo diretto si può stare entro l’anno. Ciò significa che un’enorme quantità di interventi di sistemazioni idraulico forestali realizzati laddove originano i dissesti che affliggono il nostro territorio potrebbero essere cantierizzati in meno di un anno; che nei boschi assestati nei quali da decenni non si fanno gli interventi colturali potrebbero essere finalmente eseguiti e che la ricomposizione della rete ecologica nelle aree a scarso coefficiente di boscosità potrebbe in pochi lustri fare un deciso passo avanti passando dalla elegante virtualità delle carte prodotte in studi e ricerche, a una concreta e pratica realizzazione fatta di cantieri, imprese, coinvolgimento di aziende agricole, piantine e fango, magari con il supporto di progettazioni multifunzionali sempre più integrate nella difesa del territorio (vedere alla voce casse di espansione, aree di spagliamento, ecc.).
Ultima ma non ultima la rivoluzione copernicana che il favorevole pragmatismo dell’intervento diretto porta con sé. Nella scelta di favorire l’esecuzione diretta delle compensazioni, infatti, il ruolo dell’ente pubblico lungi dal diminuire in realtà si sublima perché, spogliato delle pastoie burocratiche, si deve necessariamente concentrare sul merito dell’intervento. L’ente pubblico, sgravato dalle incombenze amministrative di incassare i quattrini, iscriverli a bilancio, litigare con il patto di stabilità, incaricare dei professionisti, approvare i progetti, fare le gare di appalto ecc. – tutte cose che nei fatti hanno dei costi non irrisori –, può concentrare la propria attenzione sulle priorità di intervento, funzionando di fatto come un semaforo regolatore di flussi economici nell’interesse del bene comune, e sul controllo tecnico. È chiaro quanto in questa prospettiva conti un’ottima pianificazione territoriale, in assenza della quale, all’urgenza tipica dell’imprenditore di risolvere il problema della compensazione per ottenere le autorizzazioni necessarie, può far riscontro o una scelta di comodo non certamente strategica (con il conseguente rischio che una rilevante disponibilità economica venga di fatto sprecata) o una inaccettabile dilatazione dei tempi morti alla ricerca di “qualcosa da fare alla bisogna”.
In nove anni (2003-2011) il flusso economico derivante dalle compensazioni è stato di 63 milioni di euro. Nel solo anno 2011 (fonte, Regione Lombardia) su un totale di 11 milioni e mezzo di euro di compensazioni la modalità per intervento diretto ha inciso per il 52% circa e la monetizzazione per il 37%. Molti dei quattrini derivanti dalla monetizzazione, per esempio in provincia di Como quelli derivanti da Pedemontana, sono ancora fermi nelle casse pubbliche quando invece, se fosse esistita una programmazione puntuale ed efficace, avrebbero potuto essere stati già convertiti da tempo in opere e interventi di riqualificazione direttamente eseguiti con tutti i relativi vantaggi sia per il territorio sia per gli attori economici che operano nel settore, dottori agronomi, dottori forestali, imprese del verde ecc., cosa non marginale data la criticità dei tempi correnti. Ma il dato ancor più paradossale è legato alla ripartizione territoriale degli interventi diretti dato che nelle aree montane, cioè proprio quelle dove ci sono più boschi assestati e più significativa è l’esigenza connessa alla realizzazione di Sistemazioni idraulico forestali, la compensazione diretta è percentualmente più bassa che nelle altre zone geografiche.
Quanto sopra è del tutto coerente con l’esperienza professionale di questi anni che parla infatti di una sostanziale scarsissima informazione sul tema compensazioni e della conseguente difficoltà a trovare dove allocare le risorse economiche delle medesime dovendo ciascuno di noi convincere prima gli operatori economici circa l’opportunità e la convenienza della compensazione diretta (l’operatore economico risparmia nei fatti almeno il 20%) e poi il sindaco di turno che può veder realizzato a costo nullo un intervento di riqualificazione forestale, un consolidamento di un versante o un intervento di sistemazione idraulico-forestale.
È paradossale che dopo decenni durante i quali, soprattutto in occasione di calamità naturali, ci siamo sentiti dire dai politici nazionali che occorre investire nel territorio e da quelli locali che mancano le risorse economiche, ora facciamo fatica a trovare dove allocare queste risorse.
Concorre a questo stato di cose, oltre alla citata scarsissima informazione, un’insufficiente integrazione fra i diversi strumenti pianificatori che pure, nella ratio profonda della normativa urbanistica regionale, dovrebbero trovare sintesi nel Pgt, sia in termini di conoscenza puntuale del territorio sia in termini di indirizzi gestionali e relative priorità.
Prendendo a prestito il linguaggio economico si può dire che, prevalendo l’offerta, l’intervento compensativo può diventare facilmente “forzato” finendo nei fatti a rispondere alla sola logica dell’obbligo. Un rimboschimento compensativo realizzato così può finire a connotarsi come un banale “quadrato con piantine” che, se certamente non è in sé un danno, è, quanto meno per la sua irrazionalità, uno spreco. Viceversa, laddove esista una vera domanda, l’intervento assume contorni di utilità ed efficacia risolvendo problemi puntuali e/o inserendosi in una pianificazione di buon governo del territorio.
Se, come qualcuno sostiene, la “strada del¬l’architettura” porta nella foresta, il caso del Pgt di Taino1  è in questo senso particolarmente interessante. Obiettivo portante dichiarato del Pgt è, infatti, la riqualificazione del territorio e in particolare di quello forestale rispetto al quale si vuole che la crescita urbanistica diventi, sotto una regia pubblica, il reale motore economico.
Per questo il piano, ipotizzando una crescita demografica di 1750 abitanti su un arco di 15 anni e una conseguente capacità insediativa di 262 mila metri cubi, prevede che solo il reperimento di un terzo provenga da risorse endogene (superficie x indice edificabilità) assumendo che la restante quota provenga da risorse esogene in applicazione degli istituti giuridici della Legge regionale 11 marzo 2005 n. 12 (perequazione e forme compensative).
Per la sola parte di riqualificazione forestale è previsto un flusso economico potenziale di 0,01 m3/m2 conferito, capace di generare 40 mila metri cubi di volumetria pari al 15% del totale dei volumi edificatori previsti. L’equivalente indotto economico sulla gestione forestale può essere stimato in circa 6.000 euro/ettaro per un totale di circa due milioni e quattrocento mila euro, un cifra che nessuno strumento finanziario agro-forestale potrebbe mai realisticamente portare in una sola area e che, almeno sulla carta, può essere l’esito di una semplice e lungimirante pianificazione e programmazione locale.
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Bosco, tutela idrogeologica, paesaggio, biodiversità, sono una cosa sola. Il futuro richiederà sempre più una visione olistica e strumenti gestionali agili, moderni ed efficaci nei quali le lentezze e le incertezze amministrativo-burocratiche vengano soppiantate da regole certe e meccanismi strutturali rispetto ai quali l’ente pubblico si spogli il più possibile del ruolo burocratico per potenziare il proprio ruolo pianificatorio, prima, e quello di regolatore e di controllo tecnico finale poi.
La compensazione, in particolare quella diretta, è un tema forte che, sotto una regia pubblica di alto livello, si può applicare molto bene oltre che alla selvicoltura e agli interventi di sistemazione idraulico forestale anche ad altri temi, su tutti quelli della riqualificazione paesaggistica.
Tuttavia per fare ciò sono necessari alcuni elementi:
•    introdurre un obbligo strutturale all’individuazione degli interventi compensativi all’interno dei diversi strumenti di pianificazione e in particolare dei Pgt;
•    analizzare e sviluppare appieno tutti i temi suscettibili di forme di compensazione come, per esempio, quelli legati alla gestione delle acque, allo stoccaggio di CO2, ecc.;
•    rendere agili, integrate e coerenti le procedure di compensazione afferenti i diversi ambiti;
•    fissare protocolli tecnici che stabiliscano criteri di priorità e condizioni di organicità degli interventi (non deve essere ammissibile un intervento puntuale su un asta torrentizia privo di requisiti di funzionalità e non coerente con le necessità generali del bacino).
Non è accettabile che l’ipotesi di sviluppare strategie di compensazione collaborativa fra valle (dove arrivano le alluvioni) e monte (dove si devono porre in atto interventi preposti a garantire l’efficienza dei boschi) possa essere considerata un aiuto di stato specie ove si consideri che la normativa lombarda afferma esplicitamente che “le attività selvicolturali […] sono uno strumento fondamentale per la tutela dell’assetto idrogeologico”.
Ne è accettabile che, mentre oggi ai piani di indirizzo forestale la legge attribuisce la scelta di individuare i boschi trasformabili – e per questo sottopone i Pif a specifica valutazione ambientale strategica – se per caso l’ente forestale, in carenza del citato piano, vuole autorizzare la trasformazione di boschi in capannoni industriali senza una vera programmazione e senza sostanziali limiti, lo possa fare. Senza Vas. Basta il “pezzo di carta”, ovviamente corredato da un’affermazione tanto precisa quanto sempre inossidabilmente certa e indimostrata: “l’intervento non altera il regime delle acque”.
Forse i tempi sono maturi per un coraggioso e ulteriore salto di qualità mettendo allo studio una legge specifica sulle compensazioni che, a partire da quelle già esistenti, possa svilupparsi in modo organico anche in direzioni diverse, per garantire che la qualità territoriale non rimanga confinata negli studi e nelle carte topografiche ma si cali in opere e lavori reali.


  Alessandro Nicoloso
dottore forestale



1 Il paese sorge nella provincia di Varese, nel Basso Verbano, cioè sulla sponda sud-orientale del Lago Maggiore. Il comune si estende su una superficie di 7 chilometri quadrati a 262 metri di altitudine con una popolazione di 3798 abitanti (censimento, 2010). Confina con i comuni di Sesto Calende e Angera.

Temi associati a questo articolo: Compensazioni ambientali, Foreste, Governo del territorio, Pianificazione, Professione, Selvicoltura


 
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